“专访全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明：乡村振兴须与新型城镇化同步推进，对县城补短板强弱项不能一刀切”

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截至年底，我国常住人口城镇化率已经超过60%。

这是什么概念？

国家发改委公布的数据显示，从国际比较来看，2009年，上中等收入国家平均城市化率为65.45%，高收入国家平均城市化率为81.53%，同期我国城市化率为58.52%，比世界平均水平高3.7个百分点。

根据今年的政府实务报告，“十四五”期间，我国常住人口城镇化率上升到65%。

应该如何看待当前我国的城市化水平？ 随着城市化率的提高，应该采取那些辅助措施？

全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在接受《每日经济信息》(以下简称《nbd》)记者采访时表示，乡村振兴必须与新型城市化同步推进。

县城是推进我国农村振兴、新型城镇化和城乡融合快速发展的重要承担者，为了避免县城短板强弱项工作发生一切情况，蔡继明在全国两会之间划分全国县城和特大镇，进行功能定位，根据各地不同功能定位明确短板强弱项的具体任务等

蔡继明图片来源:回答者提供

nbd :《国民经济和社会快速发展第十四个五年计划和2035年愿景目标纲要(草案)》提出“推进以郡为重要载体的城市化建设”，你对郡在城市化建设过程中的地位有什么看法？

(/S2 ) )蔡继明(/S2 ) )郡是推动中国农村振兴和新型城市化以及城乡融合快速发展的重要载体。 2019年县城及县级市城区gdp占全国gdp近四分之一，县城及县级市城区常住人口分别为1亿5500万人、0亿9000万人左右，合计占全国城镇常住人口的近30%。

为此，《纲要草案》提出推进以县城为重要载体的城市化建设。 另一方面，国家发改委6月印发了《关于加快开展县城镇化配套短板强弱项事业的通知》，提出了4大行业17项建设任务，并确定附件中分别详细说明了17项建设任务的具体复印件。

nbd :在以县城为重要载体推进城市化建设的过程中，我想那些过去的经验可以借鉴，有需要注意的问题吗？

(/S2 ) )蔡继明) (/S2 ) )我国财政收入增长率近10年整体呈下降趋势，目前省、地、县三级财政自给率分别为66.7%、65.4%、33.1%，县级财政面临严重困难， 在大部分县，弥补数百亿、数千亿弱点的投资无法通过自身财力完成，中央和各省市级财政转移支付也无法满足各县巨大弱点的投资计划。

(图片来源: wind )表明近年来我国财政收入增长率总体下降

不仅如此，我国劳动人口已经负增长多年，2019年出生人口降至1465万人，合计生育率为1.5左右。 随着两个孩子政策效果的消失、城市化的推进、教育水平的提高，中国的总生育率可能会下降。

另外，人口从农村进入城市，从中西部流向东部，从小城镇流向大城市的趋势不可逆转。 在这种情况下，将来会有更多的地区和中小城市陷入人口收缩，更何况财政的三分之二无法自给的郡和2万的平均人口不足2万的建设町。 这意味着，一律的县城弥补短板强弱项不仅受到财政预算的制约，而且违反人口增长和流动的客观趋势。

在郡加强短面包强弱项目的业务中，为了不一刀切和蜂拥而至，特别提出了以下两点。

首先，对全国各县和特大镇进行分类，进行功能定位。 根据各县目前的人口规模、经济快速发展水平、产业结构、城市基础设施、公共服务水平、自然资源存量、距大城市(包括特大、超大城市、城市群)的距离和交通条件等，现有1494个县和158个镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇，为 第一个是已经设立县级市的市，第二个是大城市和特大大城市周边的郡和町。 第三个是虽然位于遥远的地方，但是拥有特别资源存储量的郡和町。 四是远离城市，且没有特别资源存量的郡和町。

其次，是通过功能定位明确弥补短板强弱项目的具体任务。 不同类型的县在农村振兴和新型城市化以及城乡融合快速发展中的地位和作用不同。 的加固短板强弱项工程，一是必须尊重人口和城市化的客观规律；二是基于县城资源的存量和功能定位，不能一概而论，而且蜂拥而至。 第三，采取相应措施，确定这些项目是县级财政融资力所能及的。 这些项目需要上级乃至中央政府的财政转移支付，但上级政府对下级政府的财政转移支付，基本上必须局限于基本公共服务均等化的考虑和对粮食安全、生态安全等公共产品的补偿。

nbd :日前，根据国家统计局的数据，年末我国常住人口城镇化率超过60%。 如何评价“十二五”期间我国城市化的发展？ 目前，我国的城市化水平在国际上处于什么位置？

(/S2 ) ) (/S2/)“第十三个五年计划”前四年(不包括受突发疫情严重影响的年份)，中国常住人口城镇化率从57.35%上升到60.6%，表面上已经上升到年平均的54.8%。 但是，考虑到中国人均GDP 2019年已经突破1万美元，整体进入中高收入国家行列，中等收入国家的城市化率平均为66%。 所以，单纯从量的角度来看，我国目前的城市化水平并不高。

从质的角度来看，2019年我国户籍人口城镇化率为44.38%，与常住人口城镇化率相差16.22个百分点。 这意味着，城镇常住人口中无城镇户籍的2亿2700万农民工及其家属在医疗、就业、教育、社会保障、住房等方面无法真正享受城镇户籍人口的待遇。

以城市户籍城镇常住人口的市民化程度为100%，分别测算农业转移人口在就业、医疗、教育、住房、社会保障等方面享有的权利和福利与城市户籍人口的差别，并对这些差别加权，测算非户籍城镇常住人口的市民化系数，使用该系数计算非户籍城镇常住人口的市民化系数

例如，估算2019年非户籍城市常住人口市民化度为0.5，将该系数乘以2019年2亿2700万非户籍城市常住人口后，再除以全国总人口，实际城市化率为51.8%，比常住人口城市化率低8.8个百分点。

上面是从非户籍城市常住人口市民化程度的角度通常讨论城市化的问题。 事实上，在我国城市化进程中，不仅有农民工市民化的问题，也有城镇居民市民化的问题。 因为以我国2019年目前口径统计的城镇常住人口包括居住在县级以上600多个城市的5亿多市民和居住在2万多个县和建设城镇的3亿多城镇居民。 考虑到我国城镇之间在经济快速发展水平、基础设施建设和公共服务水平等方面还有很大差距，居住在城镇的城镇居民的生活质量和福利水平与居住在城市的市民相比有一定的差距。 如果用不足1的市民化系数将这3亿町民换算成市民，我国的城市化率将不再是一个城市化率，而是更低。

(照片显示，中国的城市化率正在逐年上升: wind )

nbd :今年的政府工作报告显示，“十四五”时期，深入推进以人为中心的新型城镇化战术，加快农业转移人口市民化，将常住人口城镇化率提高到65%，快速发展城市群和都市圈，实施城市更新行动， 当更多的人说“进城”时空心村就会出现。 你如何看待全面推进乡村振兴、深入推进城市化的关系？ 随着城市化率的提高，应该采取那些辅助措施？

(/S2 ) )蔡继明) )/S2 ) )在农业国向工业国转型的过程中，需要农业人口，依次完成非农就业的转换和居民身份的转换，前者的转换称为工业化，后者的转换称为城市化。 在这两个转变过程中，人口从农村迁移到城市，从小城镇聚集到大城市是世界性的普遍规律，随着城市繁荣和农业现代化的实现必然伴随着乡村人口的减少、大量空心村的出现和逐渐消失，我们乐观地看待了其成功。

当然，工业化和城市化是一个渐进的过程，在这个过程中，乡村振兴必须与新型城市化同步进行。 农村振兴的第一要务是产业繁荣，农村最重要的产业自然是农业，但我国农业的第一矛盾是人地矛盾，相对于被赋予的20亿亩耕地，农村现有2亿3000万农户平均拥有的土地规模只有8.6亩，世界超小土地经营 基于这样狭小的人均土地规模振兴农业，实现农业现代化是非常困难的。 只有同时推进农村振兴和新型城市化，加快农业转移人口市民化，才能使农村剩余劳动力大量转嫁到非农产业就业，完成农村居民向城镇居民的转化，现有耕地也转移到少数谷物生产者手中，为农村振兴和农业现代化创造条件。

为此，要深化土地制度改革，消除劳动力、土地、资本等生产要素在城乡自由流动的体制机制障碍，允许农村大量闲置的建设用地进入城乡统一的建设用地市场，降低农民工在城市定居的高房价门槛，并 应当赋予农民宅基地完善的用益物权和担保物权，扩大宅基地录用权的转移范围，提供城市工商资本向农村转移和城市居民农村观光休闲养老所需的土地空之间

(图片显示，中国耕地面积常年保持20亿亩以上的数据源: wind )

nbd :政府实务报告指出，通过妥善处理大城市住房突出问题、增加土地供应、安排专项资金、集中建设等途径，切实增加保障性租赁住房和共享产权住房供应，快速发展长租市场，租赁住房税费负担 但现实是，一线城市及部分二线城市土地资源供给紧张，您认为应如何处理土地供给增加与一线城市土地资源紧张的矛盾？

(/S2 ) )蔡继明)/S2 ) )导致的二线城市土地资源供给紧张，是现行土地资源的行政配置和计划管理体制造成的。 在工业化、城市化的过程中，人口与产业一起移动，哪里的产业能提供足够的就业，人口就会聚集在哪里？

改革开放以来，产业配置已经市场化，人口迁移也市场化，但土地资源配置仍保留着浓厚的计划经济色彩。 中西部人口多集中在东部二线城市的情况下，政府新建设建设用地的计划供给从东部向中西部倾斜，居住在二线城市的人口大幅增加的情况下，政府限制了500万以上的城市建设用地的供给。 这自然导致了二线城市的房价泡沫和中西部地区空城市

因此，要缓解上述矛盾，首先是推进土地要素配置市场化； 其次，特大、超大城市生活人口规模限制、城市用地增长弹性系数1.12、解除城市人均建设用地100平方米限制再次取消全国城乡建设用地“增减挂钩”周转年度指标，允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场交易。 最后取消农村闲置宅基地录用权转移范围的限制，赋予农村宅基地录用权的出租、转让、抵押的完善用益物权。

特别要证明的是，这些改革方案都是在我国城乡集体建设用地存量范围内设计的，不需要额外占用耕地，当然也不能触及18亿亩耕地的红线。